矿山关闭后对矿山环境保护与治理工作的探索
北京市国土资源局副局长 崔京龙
房山区坐落于北京西南部，面积2019平方公里，其中三分之二为丘陵和山区，优越的地理环境造就了丰富的矿产资源。在上世纪80年代，房山区的煤矿和非煤矿山数量达到了顶峰，563家煤矿和443家建材矿山为首都的经济建设，为房山区的经济发展以及百姓的生产生活做出了卓越贡献。曾一直有着“煤炭之乡”和“建材之乡”的美誉。
矿产资源开发一头连着资源，一头系着环境，经济社会的发展离不开矿产资源的开发利用，从一定意义上讲，没有矿产资源的开发利用，就没有工业化、城市化和现代化。我国是世界第三矿业大国，长期以来，在矿产资源开发利用中，走的基本上是一条以浪费资源和牺牲环境为代价的粗放式的发展路子。
1998年国务院“关井压产”的43号令发布实施后，拉开了我区煤矿行业关井压产的序幕。10余年来，按照国家相关文件以及北京城市总体规划的要求，房山区煤矿数量从563家已压减到22家，非煤矿山数量也由443家压减到了现在的76家，关矿数量之多，力度之大，历史罕见。开采过的矿区总面积约为78.4平方公里。矿山关闭后，开采造成的环境问题日益突出，矿山环境恢复治理工作迫在眉睫。
一、矿山关闭后遗留的大量矿山环境问题
矿产资源开发由于自身的性质和特点，必然伴随对环境的破坏，加上以往政策的倾斜，忽视了农业和生态环境，治理污染、建立良好生态环境的意识没有觉醒，因此当年的开采给当地生态环境留下了无穷的后患。大量矿山关闭后数千万吨的废渣、废石在露天堆放，局部地区已经形成了泥石流的潜在危害；矿区生产生活的建筑物拆除后，大量的建筑垃圾也堆放在矿区，加上被炸毁的井口遍布山中，满目苍痍。以往，由于没有建立和实施矿山生态环境保护与治理的相应法律制度，矿产资源开发与环境保护相分离，矿山企业只讲经济效益，不顾生态环境，导致植被和景观破坏、环境污染、地面塌陷、滑坡、崩塌、泥石流等地质环境问题。房山区矿产资源开发在为经济发展做出重大贡献的同时，也造成了严重的矿山环境破坏，主要表现在以下几个方面：
（一）、采矿诱发地质灾害。
由于地下采空、地面及边坡的开挖，影响了山体、斜坡的稳定，导致地面开裂、崩塌和滑坡等地质灾害。房山区因采矿引发的塌陷坑307个，山体裂缝158条，山体滑塌43处，不均匀沉降26处。受采空塌陷威胁的有5个乡的13个村庄和自然居住片，涉及583户，2099人,由于煤矿开采历史较长，各类煤矿形成的采空区在地下分布复杂，矿区内部分煤矿生活区和道路等服务设施坐落在采空区和不明采空区上，受到采空塌陷的直接威胁。随着时间的推移，塌陷情况还将不断加剧。同时大量采矿弃渣堆积，也是引发泥石流灾害的成因之一。
（二）、采矿活动破坏地表环境。因采矿和各类废渣、废石的堆积，数千万吨的废渣使地表植被遭到破坏，大量堆放的尾矿导致严重的水土流失，部分地区百姓吃水都成为困难。
（三）、矿山开采过程中大量废气、粉尘、废渣的排放产生大气污染。主要是烟尘、二氧化硫、氮氧化物和一氧化碳，使采矿地区遭受到不同程度的污染。
（四）、采矿破坏自然地貌景观，影响整个地区环境的完整性。
（五）、采矿造成水体破坏、水位下降。三大国有煤矿和上千个乡镇矿长年累月的开采，开采深度不断降低，长沟峪煤矿的最低开采深度已经达到了-300米水平。大安山乡的8个村、佛子庄乡的4个村、南窖乡的4个村的村民饮用水全部靠车向上拉水或依靠国有煤矿管道供水解决。由于缺水，矿区的种植业和养殖业均受到干扰，严重影响了山区农民正常的生产、生活。
矿山环境问题，是经济发展到一定阶段必须面对和逐步解决的问题。过去片面追求经济的增长，容易忽视影响人民群众生存和发展环境的改善，在矿山开发过程中强调的是多出矿石增加经济效益，对采矿活动造成的地质灾害隐患和环境破坏没能引起足够重视。在矿山环境恢复治理方面政策缺失，措施不到位，造成了矿山企业没有意识履行矿山环境恢复治理义务的现状。随着矿山环境破坏程度的进一步加剧，也唤醒了各级政府和人民群众对环境保护重要性的认识。
二、近年来我区对矿山地质环境治理所做的一些工作
（一）积极开展了废弃矿井的调查工作，按照《关于开展全市废弃矿井调查工作的通知》（京国土环【2008】475号）要求，我们在地研所及地矿总公司的支持帮助下，对房山区境内符合要求的矿井逐一进行了摸底调查，本次调查采取问卷与野外实地调查相结合的方式，在实地调查过程中，一起赴实地调查，采用GPS定位，现场拍照，每个废弃矿井皆有大地坐标和现场照片。调查结果表明，房山区废弃矿井共计1164个，其中封堵治理的273个，未封堵治理的891个，集中分布于大石窝、史家营、大安山、霞云岭、蒲洼、河北镇、长沟镇和佛子庄乡等乡镇，以史家营和大安山最为集中。本次工作的开展建立了房山区废弃矿井调查数据库和图片库，充分掌握了我区废弃矿井的基本情况，这对今后制定房山区矿山环境恢复治理工作的整体规划奠定了基础。
随着我区矿山的逐步关闭，大量的矿山生态亟待治理，为使我区的矿山生态环境得到治理，能够及时、更多的向国家申请资金，分局经过踏勘、筛选建立了房山区地质环境治理项目库。
（二）积极申请中央财政资金，不断开展矿山环境治理工作，2006年以来，在市国土局的支持和指导下，通过向中央财政申请专项资金，以开展矿山环境恢复治理项目的方式，申请国家资金共2270万元已完成地质环境治理项目7个，治理面积99.5万平方米，植树4.5万株，回填矿坑10.9万立方米，农田整理10.2万平方米，平整场地10.3万平方米，治理后为下一步矿山环境恢复治理工作的全面开展起到了很好的示范作用。
（三）对矿山企业征收生态恢复保证金，多方筹集资金开展环境治理工作，为了保护和改善矿山生态环境，有效恢复治理因开采矿产资源造成的生态环境破坏，建立了矿山生态恢复治理保证金制度。北京市国土资源局、北京市发展和改革委员会、北京市财政局、北京市环境保护局联合出台的《北京市矿山生态环境恢复治理保证金管理暂行办法》已于2009年1月1日开始实施。办法的实施是通过提取矿产环境恢复治理保证金的方式，一方面督促矿山企业履行矿山环境恢复治理义务，另一方面为矿山环境恢复治理预留工作费用，这就为矿山环境恢复治理工作，从制度上和资金上有了一定的保障。办法实施后对做好矿山环境恢复治理工作有了政策的支持，对矿山企业履行矿山环境恢复治理义务起到了督促的作用。
三、矿山环境治理工作中存在的一些问题
在市局的正确领导下，在各部门的大力支持和相关部门的共同努力下，矿山环境保护与恢复治理工作，尽管取得了一定的成绩，但是通过前一段时间的工作，也暴露出了一些问题，值得我们在今后的工作中注意把握，努力解决。
（一）、采矿权人对矿山环境保护的责任意识不强。不能够主动在开采过程中按照“在开发中保护，在保护中开发”的原则，履行保护矿山环境、消除潜在地质灾害的义务，大部分采矿权人往往认为自己取得了合法采矿手续，按照规定缴纳了各种税费后，就理所当然地想怎样采就怎样采，甚至一些地方领导也有同样的错误思想，仍然沉浸在过去注重经济效益，忽视环境效益的惯性思维当中。再有国家的法律、政策规定不明确，对破坏矿山环境的行为没有强制措施，这也从一定程度上纵容了部分采矿权人肆意采矿，造成矿山环境破坏的现象。
（二）、各部门职能交叉、部分职能缺失，造成了矿山环境的保护和恢复治理工作相对滞后。矿山环境是矿山在开采和后续的选矿过程中，造成对地质山体的破坏、地表水土流失、植被破坏，形成的噪声、尾矿等工业废弃物和粉尘的污染等，国土、环保、安监、水务、林业等部门，从不同的工作职能都有一定的职责，正是由于职能的交叉，责任不明确，造成了谁都不想管或者说不能统一管理的现状，从而导致矿山环境问题长期得不到重视，矿山环境逐年恶化。
（三）、矿山环境恢复治理工作的开展需要大量资金。我区在自2006年以来， 虽然已争取到中央财政资金2270万元，但仅治理0.995平方公里，资金缺口非常大。房山区需要治理的面积大约为78.4平方公里。现在我区矿山环境恢复治理工作的资金来源仅限于申请国家财政下达专项资金，市级财政没有此方面的专项资金（征收生态恢复保证金的政策已经实施），资金投入渠道有限，亟需拓宽矿山环境恢复治理资金的投资渠道。
四、对矿山环境治理工作的思考和建议
矿山环境恢复治理工作，关系到北京西南生态涵养区的建设，关系到社会和谐，关系到实现和谐矿业的大局，应引起高度重视，重点落实以下措施：
（一）、落实采矿权人保护治理矿山环境的责任机制，明确相关管理部门的职责分工，理顺工作机制。
首先严格执行矿山环境恢复治理保证金制度，以收缴保证金的方式督促采矿权人履行矿山环境保护与恢复治理的义务，在保证金的收缴、使用和返还过程中，建立专户存储、专款专用，严禁任何单位和个人随意减免保证金、或挪作他用。保证金的管理必须严格遵循“企业所有、政府监管、专款专用”的原则。采矿权人在恢复治理工作中应严格执行批准的矿山地质环境保护和治理方案，完成矿山地质环境恢复治理义务，从而应建立一套相关的法规与标准做基础。第二根据各部门的职责分工，国土资源主管部门和环保部门对矿山环境的保护与恢复治理工作具有主要职能，国土资源主管部门监督矿山按照开采设计开发利用矿产资源，消除矿山地质灾害隐患；环保部门按照“建设项目环境影响评级报告”监督采矿权人按照要求排放固体废弃物、控制粉尘、废水的排放；安监部门督促矿山按照安全生产规范，安全生产，监督责任单位对尾矿库的维护和治理保证尾矿库的安全运行；水务部门和林业部门按照水土保持和植被恢复的职责，监督矿山在开采过程中不得随意开挖地表，不得随意破坏地表植被，同时指导矿山开采后进行地表土壤和植被的恢复。形成政府主导，多部门齐抓共管，各司其职，协调联动的工作机制。区政府应加强领导，如有必要成立由各相关单位共同参与的临时性机构负责本行政区内的矿山环境问题，本着求实效、办实事，不拘泥于形式，消除部门差别的原则，共同做好矿山环境保护与恢复治理工作。
（二）、多渠道筹措资金，保证矿山环境恢复治理项目的实施。
矿山环境恢复治理工作，主要难题是资金不足，资金筹措渠道有限，矿山积极性不高。针对这种情况我们要积极拓宽资金融资渠道，一方面是加大实施矿山环境恢复治理保证金制度的力度，用经济手段督促采矿权人按照“谁破坏、谁治理”的原则自行出资履行矿山环境恢复治理义务；另一方面是积极申请上级财政支持；同时还可以尝试建立矿山环境恢复治理基金，从收缴的资源税、价款等涉矿科目中提取一定比例，用来对以往矿山开采造成的环境欠帐进行恢复治理。第四、出台“谁出资、谁受益”的经济补偿政策，对通过恢复治理，可以利用的矿山废弃地、尾矿、景观等，通过出台优惠政策，吸引社会资金进行恢复治理，治理后的建设用地、地质景观等优先由出资人占有或使用。
（三）、切实加强监管，确保矿山环境保护与治理目标任务完成。一是切实加强新发采矿许可证的管理。要严格依法执行环境影响评价制度，提高矿山规模、资源利用、环境保护、开采技术水平等准入“门槛”。二是切实加强对采矿权人在开采过程中的管理。所有开采矿山不仅要编制开发利用方案，还要编制矿山环境保护与综合治理方案，采矿权人要按照开发利用方案科学开采，要按照矿山环境保护与综合治理方式，做好矿山环境的保护和恢复治理工作，真正做到在开发中保护、边开采边治理。三是切实加强对即将闭坑矿山的管理。对接近闭坑的矿山，要督促采矿权人按照矿山环境保护与综合治理方案进行修复性开采，以确保治理工作落到实处。
做好矿山环境的保护与恢复治理工作，既是实践科学发展观的必然要求，也是我市西南生态涵养区建设的重要内容，更是广大人民群众的愿望和要求。我们要从促进科学发展、社会和谐出发，各部门协调联动，严格落实矿山环境恢复治理责任机制，多渠道筹措治理资金，运用科学的理念和技术，切实做好矿山环境的保护与治理工作，为建设北京西南生态涵养区、为房山区的经济建设做出积极的贡献。
2009年10月10日 |